本报记者任璐朱文凤见习记者姚媛

记者在江西、湖南、黑龙江、山西等农业大省了解到,近年来,各地农村土地流转速度明显加快、趋势总体向好,为新型农业经营主体发展、农业供给侧结构性改革、乡村振兴打下了比较好的基础。但是,在土地流转加快的过程中,流转价格出现上升,与此同时,“毁约”“退租”“非粮化”等现象值得警惕。各地干部及群众认为,土地流转是一项系统工程,难以一蹴而就,建议从加快土地确权颁证、完善流转服务平台、加强土地用途监管等多处入手,积极稳妥推进土地流转。

“这次培训没白来,眼下县里土地流转遇到一些困难,正好问问路、取取经。”3月26~31日,全国农牧渔业大县局长轮训第三期农业局长班期间,和其他参训局长一样,广东省蕉岭县农业局局长吴丽丽领到了一项特殊的研讨任务。说是研讨,实则问计,主题紧扣一个关键词:土地流转。

进度加快难度降低 流转趋势总体向好

近些年,随着大量农村劳动力向城市转移,土地流转日趋活跃,有效化解了“谁来种地”的难题。对于参训的农业局长而言,直接面对的是流转过程中一个个具体问题:推进土地确权登记颁证,权属纠纷怎么破?如何培育新型农业经营主体,用活流转土地?怎样监管工商资本下乡,保障农民权益?研讨中,学员们就这些共性问题给出了不一样的地方答卷。

记者调研了解到,湖南、江西、黑龙江、山西等省份2017年土地流转面积相比五年前增加了40%-50%左右。结合地方实际,各地农村土地流转形式以出租、股份合作等为主,流转主体趋向多元化,但主要还是流向新型农业经营主体。

化解土地纠纷要算“明白账”

以江西省为例,江西农村土地流转面积近年来不断增加,到2017年全省耕地已有39.7%被流转。宜丰县同安乡金禾种养农民合作社负责人张燕飞告诉记者,“前些年是挨个村去找田,现在土地流转不再是难题,大多是村民主动打电话要求流转。”

“农村土地情况复杂,二轮土地承包后,不少村3年一小调,5年一大调,开展确权登记时,矛盾纠纷跟着就来了。”内蒙古赤峰市巴林左旗农牧业局副主任李春峰直接把自己的烦心事作为开场白。

近年来,随着土地流转面积的增加,各地流转价格上升明显,主要在每亩每年200元至600元这一区间。不过,部分地方的流转价格偏高,如城郊和小城镇开发区域、旅游地区,土地流转用于非农经营,流转价格大多超过了每亩1000元。

推进土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,引导土地有序流转,土地确权是基础。时下,土地承包经营权确权登记颁证工作在各地陆续铺开。但随之而来的面积纠纷、实测误差和开荒、折地等历史遗留问题,让着手想办法的参训局长们“有话说”。

经过多年探索,各地逐步形成比较健全的土地流转体系,建立起流转服务信息平台、纠纷调解仲裁平台。如江西省搭建了11个市级、100个县级、1454个乡级农村土地流转服务平台。近年来,万载县的“龙头企业”恒晖大农业公司与政府签合同,流转了8000多亩地。恒晖大农业公司总经办主任高集云感叹,健全的土地流转体系对农业种植企业至关重要,“幸亏有政府服务,为公司节省大量人力财力,不用一户户去流转,而且有政府出面,更有担保。”

“村民当中,健在的老党员、老干部是农村的活地账,哪块地是谁的、多少亩都非常清楚,是确权工作的好参谋、好助手。”辽宁省阜蒙县农村经济发展局局长盖玉林说。

非粮倾向值得警惕

与阜蒙县相比,作为安徽省首批试点的宿州市埇桥区在规范化解决历史遗留问题上,似乎走得更快一步。埇桥区农业委员会副主任马刚介绍,确权过程中,全区梳理了26类问题,涉及100多项矛盾纠纷,统一制定处理意见和标准,一旦出现问题能够有章可循、明明白白。

保障机制有待完善

扶持新型经营主体巧用“加减法”

多数基层干部反映,土地流转速度加快的背后,仍然存在着一系列风险,对土地流转合同关系保持稳定、流出农户收益保持稳定、粮食安全保障构成潜在威胁。

重庆市荣昌县农业委员会副主任陈杰今年刚刚接手农业工作,短短几个月时间,越来越多上门来“要政策”的新型经营主体让他倍感困惑。“有的一流转完土地就立刻来要政策支持、资金扶持,给还是不给?”一句话让在座的局长们陷入了沉思。

纵观各农业大省,一些因素普遍干扰了土地流转合同的稳定性。在土地流转实际操作中,有些农户之间仅有口头协议,一旦一方失信,就容易出问题。很多新型经营主体反映,此类土地纠纷问题对新型经营主体的发展不利。比如,湖南省衡阳县一名种粮大户告诉《经济参考报》记者,部分农民缺乏契约精神,签了合同又毁约的事情不少见。尤其是看到种粮大户把配套的水利、机耕道设施修建好,种田效益得到明显提升后,这种情况发生的概率就会增加。

“流转土地为了啥?”在贵州省遵义县农牧局高级农艺师李明举看来,实现农业现代化才是土地流转的最终目的。因此,政策和资金扶持应该向那些产业发展好、示范带动强的新型经营主体倾斜,对于刚开始就奔着政策来的经营主体,原则上应该不支持或少支持。

在江西省宜丰县,部分种粮大户也有此遭遇。金禾种养农民合作社今年遭遇两户农民毁约。负责人张燕飞说:“本来签了10年合同,但他们临时说要盖房子,强行要回地,为了避免纠纷,公司只好吃这个亏。”

学员们一致赞成,扶持新型经营主体要更新观念,巧用“加减法”,让“潜力股”脱颖而出,让投机者知难而退。

流出农户土地收益保障问题也值得关注。一方面,有的地方政府为了招商引资,由政府出面将农民土地集中流转过来,再低价转包给工商资本,导致农民被动流转,权益无法保障。加上部分工商资本下乡,轻长期经营,重短期利益,容易出现经营不善的情况,一旦工商企业中途“撂挑子”“跑路”,农民的土地租金自然也就无法保障。

工商资本下乡应把好风险关

另一方面,由于恶性竞争、城镇开发、旅游开发等多种原因,部分地方流转价格近年来出现攀升,每亩甚至超过1000元。哈尔滨市方正县农经站站长王忠说,这么高的租金,只要遇上自然灾害,或经营稍有不善,承包户就必然亏损,最后这种风险自然就转嫁给流出农户,租金也得不到保障。

提起土地流转,吴丽丽印象深刻的是,一批批工商资本来到有着“长寿之乡”美誉的蕉岭,希望能做大并分享“绿色蛋糕”。可问题来了,前来洽谈投资的企业越来越多,吴丽丽心里直打鼓:“如果进来的企业不‘务农’或跟风‘务农’经营不善怎么办?”

在这一背景下,局部地区近年来出现“劣币驱逐良币”现象,一些种粮大户不堪重负,不得不将手中土地退租。江西临川区湖南乡车家村种粮大户李石同规模化经营近10年后,从前年开始陆续将839亩中的500亩退租了,他向记者抱怨说,土地流转成本太高,种粮效益微薄,难以承受。

一方面是政府鼓励有资金、技术优势的工商资本进入农业领域,另一方面是部分企业下乡圈地或盲目投资可能带来纠纷隐患。这其中“看到管不到、管到看不到”的难题如何破解,成为参训学员讨论的焦点。

近年来并不罕见的“非粮现象”,导致粮食安全风险加大。多地干部反映,种植粮食效益低,部分流转主体放弃种植粮食,转而将耕地用于种植经济作物、综合开发。尤其是部分工商资本打着“进军农业”的幌子下乡“圈地”,企图长期囤地待价而沽,完全忽视粮食安全。江西、山西、湖南等地的多名流转主体告诉记者,合作社将粮田流转过来后,下一步发展方向是蔬菜种植、农业旅游观光等,而不是维持之前的种植粮食模式。

来自浙江省象山县的产业联席会议制度让人眼前一亮。该县农林局牵头,联合国土、财政等相关部门建立产业联席会议制度,工商资本投资的重大项目上会审核,经营过程联动监管,违反规定严格处罚。“监管的关键在于责任共担。”象山县农林局局长林曙光总结。

加快推进确权登记

优服务严监管并重

多地干部和群众认为,土地流转是一项长期工作,面临着诸多问题和困难,不是一朝一夕就能完成的。他们建议,对土地流转要积极推进,也要保持严格监管和规范,探索建立健康高效的土地流转机制,促进土地加快流转,为农业供给侧改革和乡村振兴提供良好的基础条件。

首先要继续加快推进土地确权登记颁证,从源头上减少风险。湖南省衡阳县农村经营服务中心局长许亚平认为,要尽快做好农村承包地确权登记颁证,明晰农村土地产权,确保地块信息精准明确,权属登记客观公正。他说,“白纸黑字写着,权属明确了,就能从源头上减少纠纷。”

其次要优化流转服务平台,完善纠纷调处机制。江西省金溪县农业局农技推广中心副主任詹亮明认为,要推动建立规范的土地流转交易市场,成立“土地托管中心”“土地托管站”等机构。通过这样的平台,防范贪多求大无序流转,为流转双方提供信息发布、价格评估、合同鉴证等规范服务。

黑龙江省农业委员会经贸处处长高立军认为,要建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制。对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理,对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神,秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决。

三要严格管控流转用途,防范粮食安全风险。许亚平等人建议,逐步建立健全农村土地流转风险防控机制,加强动态监管,严防较大规模的土地在流转后用途发生改变,对“非农化”“非粮化”问题要酌情处罚并要求及时整改。